Le CSA en fait-il trop…ou pas assez ?

18 janvier 2018 (actualisé le 1er février 2018)

Marc Le Roy
Docteur en droit
Auteur de Télévision, cinéma et vidéo à l’ère du numérique: Comprendre la révolution de la consommation audiovisuelle

www.droitducinema.fr

 

Le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) n’a jamais fait autant parler de lui : traitement des attentats par les radios et les télévisions, multiples affaires liées à l’émission de Cyril Hanouna Touche pas à mon poste, nomination des dirigeants des chaînes de télévision et radios publiques, régulation des vidéos sur internet et notamment de YouTube, passage en gratuit des chaînes de télévision de la TNT payante… Il ne se passe pas un mois sans que le CSA soit sur le devant de la scène et que son action soit soumise aux critiques de l’opinion publique. Certains saluent le déterminisme de cet organisme alors que d’autres pestent contre son absence d’autorité. D’aucuns voient dans le CSA un gendarme de l’audiovisuel beaucoup trop timoré alors que d’autres le qualifient volontiers de régulateur trop autoritaire : difficile de s’y retrouver et de savoir quoi en penser.
Le CSA essaie certes de prendre des décisions dans le cadre des compétences que lui donne la loi mais il fait également publiquement mention d’un désir de voir ses compétences élargies. Il va même parfois jusqu’à étendre lui-même ses compétences par l’intermédiaire de ses décisions. Le législateur n’a pourtant pas pour habitude de le laisser de côté et lui confie régulièrement des compétences nouvelles. Les plus hautes sphères du pouvoir s'emparent également du sujet. Le Président de la République, jusqu’ici absent des débats, a proposé  récemment d'élargir les compétences du CSA aux vidéos en ligne, aux jeux vidéo et au contrôle de la véracité de l’information. Quelques jours plus tard on prête à ce même Président d'avoir affirmé que l'autorité publique indépendante était fondée sur un modèle caduc nécessitant une réadaptation...
Au vu de multiples décisions prises par le CSA, des évolutions textuelles et des demandes d’élargissement de compétence régulièrement formulées, on est en droit de se demander si le CSA en fait trop ou si ce dernier ne cherche qu’à remplir sa mission, à savoir la régulation de l’audiovisuel, le plus efficacement possible. À force d’élargir ses compétences, le CSA ne risque-t-il pas de devenir un organisme tentaculaire ? La composition du CSA et son absence de responsabilité devant les citoyens ne posent-t-elles pas un problème démocratique ? Voici quelques questions auxquelles nous tacherons de répondre.

 

 

1 – Un organisme aux compétences importantes.

Il serait laborieux d’énumérer en intégralité les compétences du CSA. Pour illustrer au mieux notre propos nous nous arrêterons sur les compétences les plus emblématiques et les plus critiquées dont dispose l’autorité publique indépendante.

Contrôle des obligations - Le CSA dispose de compétences visant à contrôler le respect par les chaînes de télévision et les stations de radio de différentes obligations légales, réglementaires et contractuelles. Ces obligations imposent par exemple des limites liées à la déontologie, la protection de la dignité humaine ou l’interdiction des discriminations. Le CSA dispose de pouvoirs visant à faire respecter ses objectifs. Ces pouvoirs peuvent aller jusqu’à des sanctions. C’est dans ce cadre que plusieurs chaînes de télévision et stations de radio ont été mises en garde et en demeure lors du traitement des attentats de Charlie Hebdo et de l’Hyper cacher.
Le CSA est allé jusqu’à prononcer de véritables sanctions (les mises en garde et en demeure n’en sont pas) à l’encontre de la chaîne C8 pour des dérapages ayant eu lieu dans l’émission Touche pas à mon poste (TPMP) animée par Cyril Hanouna. Une sanction pécuniaire de trois millions d’euros a ainsi été prononcée pour une affaire ainsi qu’une suspension de publicité pour deux autres incidents d’antenne.
Les commentaires émis à l’occasion de l’exercice de ce pouvoir de contrôle sont clairement opposés : d’un côté le CSA est accusé d’agir de façon trop timorée et de ne pas sanctionner assez vite et assez lourdement alors que de l’autre certains l’accusent d’avoir la main trop lourde et de s’acharner contre certaines chaînes. L’actualité, et notamment les sanctions prononcées à l’encontre de C8 pour l’émission TPMP, semble balayer l’hypothèse d’un CSA trop timoré. Difficile aussi d’affirmer que le CSA aurait la main trop lourde dans la mesure où Cyril Hanouna et sa bande ont récidivé de nombreuses fois y compris après des mises en garde et en demeure. Face à ce constat, le CSA se devait d’agir et de taper du poing sur la table. Que n’aurait-on pas dit si le CSA n’avait réagi que mollement ? Il est toujours possible d’émettre des critiques sur les décisions de sanctions, certaines sont d’ailleurs très bien pensées, pour autant la réaction du CSA semble logique et légalement justifiée. Notons que la juridiction administrative a été saisie par la chaîne C8 pour contester ces sanctions, nous aurons donc l’occasion de voir si ces décisions du CSA respectent les textes en vigueur.

Pouvoir de nomination – Le CSA a retrouvé en 2013 des pouvoirs de nomination importants dont il ne disposait plus depuis 2009. L’institution nomme et peut démettre (comme le montre le retrait du mandat de président de Radio France de Mathieu Gallet en application de l’article 47-5 de la loi du 30 septembre 1986. V. décision n° 2018-13 du 31 janvier 2018 mettant fin aux fonctions du président de Radio France.) les présidents de France Télévisions, Radio France et France médias Monde. Le président de l’INA est pour sa part toujours nommé par décret du Président de la République. Avant cette réforme, les présidents des sociétés nationales de programme étaient nommés par le Président de la République, après avis conforme du CSA et avis de la commission des affaires culturelles de chaque assemblée parlementaire. La loi de 2013 a donc pour mérite apparent de retirer à l’exécutif la nomination de la présidence de trois grands médias publics afin de leur garantir une plus grande indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. Certains considèrent néanmoins que cette séparation n’est qu’illusoire et que le CSA (dont les membres sont nommés par les pouvoirs publics) ne fait que suivre les souhaits de nomination de l’exécutif. Notons que le nouveau Président de la République veut faire évoluer les textes sur la question. Pour plus d’indépendance, il serait peut-être souhaitable que les trois présidents en question soient tout simplement nommés par les conseils d’administration de ces entreprises publiques. Rappelons néanmoins qu’une partie des membres de ces conseils d’administration est nommée…par le CSA.

Analyse économique – Il est intéressant de noter que le CSA dispose également depuis 2013 de compétences visant à apprécier l’opportunité économique du passage d’une chaîne de la TNT payante à la TNT gratuite. À cette occasion, le CSA s’est vu attribuer une compétence nouvelle : l’analyse économique. Il lui appartient dans ce cas de figure de procéder à une étude d’impact, notamment économique, et à une évaluation de l’équilibre des marchés publicitaires (v. art 42-3 de la loi du 30 septembre 1986) afin de motiver sa décision. C’est cette procédure qui a été mise en place lors de l’examen des demandes de passage à la TNT gratuite de LCI et Paris Première. Rappelons que les décisions originelles du CSA refusant le passage de ces chaînes sur la TNT gratuite ont été annulées par le Conseil d’Etat en 2015. Le CSA a par la suite autorisé le passage en gratuit de LCI en se fondant justement sur une analyse économique différente de celle réalisée lors de sa première décision. L’autorité a par contre de nouveau refusé le passage au gratuit de Paris Première.
Au-delà de cette compétence décisionnelle, le CSA dispose également d’une compétence consultative : l’Autorité de la concurrence peut saisir le CSA pour avis en matière de concentration et de pratiques anticoncurrentielles dans le domaine de la radio, télévision ou service de médias à la demande. L’analyse économique n’est donc pas complètement étrangère au CSA.

Protection de la jeunesse – La protection de la jeunesse est une des compétences de base du CSA. Ce dernier a déterminé une classification des programmes par tranches d’âges (5 catégories) qui implique notamment la mise en place d’une signalétique particulière et des restrictions de diffusion à certains horaires. Le non respect de ces dispositions entraîne une réaction du CSA qui peut aller jusqu’à la sanction.
Afin d’illustrer les pouvoirs importants du CSA en la matière, on peut citer l’exemple des sur-classifications des œuvres cinématographiques qu’engendre ce dispositif mis en place par le CSA. Les chaînes doivent en effet suivre les classifications (visas d’exploitation) obtenues par les films diffusés en salle de cinéma. Ainsi, un film ayant obtenu une interdiction en salles aux moins de 16 ans devra être signalé comme tel lors de sa diffusion à la télévision. Pour autant, il arrive au CSA d’indiquer aux chaînes qu’une classification supérieure aurait du être mise en place pour tel ou tel film. Pour éviter ce type de réaction et se protéger, les chaînes peuvent avoir tendance à sur-classifier certains films par rapport aux visas d’exploitation obtenus en salles. Ainsi, plusieurs films de Quentin Tarantino ont été concernés lors de leur diffusion à la télévision : le film Les huit salopards a été déconseillé aux moins de 16 ans lors de sa diffusion sur Canal + alors même que le film était interdit aux moins de 12 ans en salles. Pis, le film Django unchained a quant à lui été diffusé par TF1 dans une version expurgée de ses scènes les plus violentes afin d’éviter une sur-classification (le film est interdit aux moins de 12 ans en salles). Ces exemples démontrent à quel point l’influence du CSA est grande en matière de protection de la jeunesse.
Malgré l’existence de ses nombreuses compétences le CSA souhaite élargir son domaine d’intervention. 

 

 

2 – Les compétences souhaitées.

Le CSA et notamment son président communiquent volontiers sur les questions qui touchent à l’audiovisuel. À cette occasion il est étonnant de constater que l’institution réclame régulièrement de nouvelles compétences aux pouvoirs publics. Voici les principales aspirations de l’institution.

Régulation de l’audiovisuel en ligne – Cela fait longtemps que le CSA souhaite étendre ses compétences aux vidéos en ligne. Dès 2013, l’autorité publique indépendante estimait dans un de ses rapports qu’il était souhaitable de mettre en œuvre une « corégulation » des contenus de vidéo en ligne. Le rapport propose « d’étendre à l’ensemble des services de vidéo en ligne les compétences du Conseil prévues à l’article 15 de la loi du 30 septembre 1986 s’agissant de la protection de l’enfance et de l’adolescence, du respect de la dignité de la personne et de la prohibition d’incitation à la haine ou à la violence pour des raisons de race, de sexe, de mœurs, de religion ou de nationalité. Cette « corégulation » se fonderait sur l’autorégulation des acteurs : le CSA fixerait le cadre général, mettrait en place un système de labellisation des sites et n’interviendrait qu’en cas d’échec de l’autorégulation. » Faute d’évolution de la loi, le CSA a fini par intervenir lui-même par une décision rendue le 13 décembre 2016 qui adresse une mise en garde à la Société Studio Bagel pour apologie de l’alcool dans une vidéo du programme Les recettes pompettes diffusé sur YouTube. Cette décision ne vise pas directement YouTube mais cible les opérateurs qui fournissent cette plateforme en vidéos. Le CSA a considéré que Studio Bagel en tant qu’éditeur d’une chaîne YouTube était un « éditeur de service de médias audiovisuels à la demande (SMAD) » et relevait donc ainsi de la compétence du CSA. Cette position, juridiquement fragile, n’a pour le moment pas été renouvelée par l’autorité publique. Dans la pratique, rien n’a changé, les vidéos des recettes pompettes sont toujours sur YouTube. Au final, le CSA reste pour le moment en position d’attente en ne donnant aucune suite à sa décision du 13 décembre. Seule une évolution de la loi pourrait permettre d’étendre de façon concrète et pérenne les compétences du CSA en matière de vidéo en ligne. En déclarant fin 2017 : « Nous devrons repenser le cadre de notre régulation, en particulier des contenus audiovisuels, en prenant en compte l'évolution du numérique afin d'étendre les pouvoirs et la régulation du CSA », le Président de la République annonce que le souhait du CSA devrait bientôt être réalisé, à travers une évolution législative lui permettant clairement de réguler les vidéos en ligne. Oliver Schrameck, le président du CSA s’est logiquement félicité de cette proposition en précisant : « cela fait cinq ans que je défends cette idée ». M. Schrameck a renouvelé son désir d’extension des pouvoirs du CSA à l’audiovisuel en ligne lors des vœux 2018 de l’institution.

Il n’est pas certain que cette évolution soit souhaitable : Internet n’est pas la télévision et ne mérite pas le même type de régulation. Rappelons au surplus qu’Internet n’est pas, comme on l’affirme souvent, un espace de non droit. La responsabilité pénale (injure, diffamation, incitation à la haine, stigmatisation…) ou civile des internautes est ainsi régulièrement engagée devant les tribunaux en raison de propos tenus en ligne. De plus, les plateformes en ligne ont leurs propres méthodes – certes perfectibles - de régulation contre par exemple la pornographie, le racisme ou les atteintes aux règles de propriété intellectuelle. N’est-ce pas déjà suffisant ? Le CSA doit-il réellement surenchérir en rajoutant une nouvelle couche de régulation ? La question reste ouverte.

Compétence en matière de droits d’auteur – Le groupe Canal + est engagé depuis l’hiver 2016 dans en conflit l’opposant aux auteurs d’œuvres audiovisuelles et leurs représentants (SACEM, SACD…) qu’il refuse de continuer à rémunérer sur le fondement des contrats en cours. Canal + demande une renégociation  de ces contrats afin de rémunérer les auteurs sur de nouvelles bases de calcul. Si l’affaire est dorénavant en partie réglée, il est intéressant de constater que la Société des auteurs compositeurs dramatiques (SACD) a plusieurs fois réclamé une intervention du CSA sur cette crise liée à la rémunération des auteurs. Ces demandes ont trouvé un écho auprès du président du CSA Oliver Schrameck qui en a profité pour rappeler (le sujet avait déjà été évoqué en 2014) que le CSA voulait détenir plus de compétences en matière de droit d’auteur. En l’état du droit positif, il n’est pas évident que le CSA dispose des pouvoirs qui lui permettent d’imposer à une chaîne de rémunérer les auteurs en respectant les contrats en cours. Rien dans les textes ne prévoit explicitement de telles compétences. Une réaction du CSA sur ce sujet aurait été juridiquement plus que bancale. C’est la raison pour laquelle le président du CSA appelle, ici encore, à une évolution des textes attribuant une compétence claire à l’institution pour intervenir lors de tels litiges. Une telle évolution ajouterait au CSA une nouvelle compétence aux nombreuses existantes. Aujourd’hui, ce sont évidemment les tribunaux qui sont compétents pour régler ce type de contentieux contractuels. Il n’est pas évident qu’une compétence du CSA et donc d’une autorité publique indépendante soit nécessaire pour compléter ou se substituer à celle du pouvoir judicaire.
                                   
Récupération des pouvoirs de la HADOPI – Les compétences du CSA en matière de protection des droits d’auteur pourraient également s’étendre à la protection contre le piratage numérique des œuvres. L’attribution des compétences de la Haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) au CSA est un vieux serpent de mer qui reste pour le moment immergé. Pour autant, ce dernier pourrait  de nouveau sortir sa tête de l’eau un jour ou l’autre. Si la fusion des deux institutions n’est plus aujourd’hui à l’ordre du jour, le président du CSA a par le passé réclamé une attribution des compétences de la HADOPI au CSA. Ce dossier a de nouveau fait parlé de lui en 2016 à l’occasion du vote d’un amendement parlementaire. Emmanuel Macron ne s’est pas prononcé directement sur l’avenir de la HADOPI mais le Gouvernement travaille actuellement sur la mise en place d’amendes automatiques en cas de téléchargement illicite. Nul ne sait pour le moment si la HADOPI sera impliquée dans ce nouveau processus, ni si ce dernier sera réellement mis en place. Dans l’attente, l’hypothèse d’une fusion des deux organismes pourrait une nouvelle fois, sous l’impulsion du président du CSA, faire son retour.

 

 

3 – Le déficit démocratique du CSA, mythe ou réalité ?

Le CSA est, rappelons-le, une autorité publique indépendante. Son indépendance est notamment garantie par l’inamovibilité de ses membres qui, une fois nommés, ne peuvent être démis de leurs fonctions par quelque institution administrative que ce soit. Au surplus, une autorité publique indépendante n’est pas soumise aux pouvoirs de hiérarchie et de tutelle qui caractérisent les administrations classiques. Les services d’une préfecture sont par exemple soumis au contrôle de leur hiérarchie (le Gouvernement) qui peut leur demander d’agir dans un sens ou dans un autre. Les autorité publiques indépendantes ne sont par nature pas concernées par ces principes et n’agissent pas sous le contrôle de telle ou telle institution administrative. Ce système d’indépendance justifie en grande partie la multiplication de ces autorités pour gérer bon nombre d’activités administratives. On pourra pour s’en persuader consulter la liste de ces autorités dans la loi du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Tout semble donc aller pour le mieux dans le meilleur des mondes : l’Etat aurait trouvé la formule permettant d’assurer une gestion effective et impartiale (certains critiquent également l’indépendance de ces autorités dont certains membres pourraient prendre des décisions orientées ou influencées politiquement) des activités nécessitant une régulation de l’administration.

Si cette formule d’intervention publique est – reconnaissons-le – séduisante, elle n’en reste néanmoins pas sans défaut. La problématique principale de ces autorités indépendantes réside dans leur déficit démocratique (pour un rappel des enjeux de cette problématique, v. Rapport publique du Conseil d’Etat 2001, p. 284 et s.). Les membres de ces autorités sont nommés par des institutions politiques. Pour ce qui est du CSA, le président est désigné par le Président de la République, trois membres sont désignés par le président du Sénat et trois autres par le président de l'Assemblée nationale. La nomination par l’exécutif et le législatif est donc ici privilégiée sans que le peuple n’ait son mot à dire. Pour le dire autrement, il peut apparaître problématique que les citoyens désignent par le vote les gestionnaires des affaires de l’Etat et que ces élus attribuent par la suite bon nombre de pouvoirs à des autorités indépendantes sur lesquelles les citoyens et les élus n’ont aucune prise. On pourra facilement objecter que les nominations du Président de la République sont soumises à un contrôle parlementaire (et donc à un contrôle des représentants du peuple) par l’article 13 de la Constitution et la loi organique du 23 juillet 2010. La nomination du président du CSA est ainsi soumise à ce contrôle parlementaire. Les nominations des autres membres par les présidents de chaque assemblée sont également soumises à un contrôle de la commission permanente chargée des affaires culturelles de l’assemblée concernée (v. art. 2 de la loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013) . Dans le même sens, le Titre IV de la loi du 20 janvier 2017 organise des modalités de contrôle des parlementaires sur les autorités indépendantes. On peut ajouter que le CSA n’agit pas sans contrôle juridictionnel : la plupart des décisions de cette institution peuvent être contestées devant la justice administrative. Au final, rappelons également que l’existence et les compétences de ces autorités sont prévues par des lois votées par les représentants du peuple ; ces derniers peuvent faire évoluer ces textes en cas de problème. Le déficit démocratique souvent évoqué par les critiques des autorités indépendantes paraît au vu de ces arguments moins réel. Il n’en reste pas moins que les membres des autorités indépendantes ne peuvent pas être sanctionnés par le peuple ou leurs représentants (indépendance oblige) pour leur gestion administrative à la différence des élus au moment des élections. L’idéal serait probablement de prévoir qu’une partie des membres de ces autorités indépendantes soit élu directement par le peuple. Cette solution est probablement difficile à mettre en place, tant il serait coûteux et difficile d'orgnaiser des élections nationales pour désigner certains membres d’autorités indépendantes. Il faudrait également que la population s’intéresse à ce type d’élections ce qui apparaît comme une gageure au vu du taux de participation d’élections à enjeux supérieurs…

 

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